平新乔
北京大学经济学院教授
xqping@pku.edu.cn
习近平总书记在2017年10月中国共产党第十九次代表大会上所作的政治报告里明确提出了“推动国有资本做强做优做大”的方针，2018年3月李克强总理的《政府工作报告》里又继续强调了这个方针。这与2015年8月中共中央、国务院下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》里提出的“做强做优做大国有企业”的方针相比，只有两字之差，将“国有企业”改为“国有资本”，但其意义非凡：“做强做优做大”的主体就不再是作为公有制实现形式的国有企业，而是落实到作为公有制实体的国有资本上来，这就为混合所有制经济中的国有企业改革释放出巨大的改革空间。这是对于马克思主义政治经济学关于从资本主义社会向共产主义社会过渡时期的公有制体制及其实现方式理论的重大发展。
从做强做优做大国有企业到做强做优做大国有资本的转变，具体来说，包含三个方面：一是从监管目标上来说，国资委对于国企的监管，要从管企业转变到管资本上来；二是从监管体制上说，就要建立与落实国有资本的授权经营体制，将国家代表全体人民对于国有资本的控制方式与市场机制结合起来，同时也将国有资本的控制力和影响力扩展到社会经济的各个方面，而不光是以前那种国家对国企为主的控制力和影响力；三是从公司治理结构上讲，对于运行层面的国企来说，就有可能终止目前还实施的国资委与国企之间两级的委托-代理关系，让国资委不再成为国有控股的上市企业的直接委托人，而让国有控股上市企业建立相对独立的委托-代理治理结构，这会大大改善国有上市企业的治理结构效率，从而改善整个经济的资源配置效率。这三个转变，会从总体上将发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用两个方面有机地结合起来，是下一步中国经济改革和新时代社会主义经济发展的中心环节。
国企与国资之间究竟是什么关系？应该是形式与内容、特殊与一般的关系。社会主义国企是社会主义国家资本控制的一种企业经营形式，国资与国企之间的关系是生产资料全民所有制与其实现形式之间的关系在现阶段社会主义市场经济里的具体体现。这本是十分清楚的，是不成问题的。如孤立地看国企，从国企本身的角度来谈国企改革，那么，讲国企在一些领域里要做强做优做大也是正确的。但是，作为执政党的中国共产党的总方针，在坚持发展作为社会主义基础的公有经济的同时也要大力支持非公经济发展，那么，放在混合经济的大格局里，国企就会有进有退，在有的地方需要做强，在有的地方则需要淡出；有的产业国企需要一股独大，而在另一些产业里，国企可能会转变为资本结构多元化的混合企业、甚至国资不再是控股资本的企业，也就是说，国有企业在这些领域不一定要做大。但是，作为生产资料公有制在现阶段的经济内涵的国家资本，则其控制力不仅体现在对国企的控制上，还会表现为其对非公经济的控制、引导和影响力上面，国资应该做强做优做大，这在现阶段社会主义经济中应该是一贯的，因为，做强做优做大国资，实质就是做强做优做大生产资料公有制经济。国资作为生产资料公有制只是一种所有权归属，它不同于企业经营方式，不同于企业组织形式。 强调国家资本的控制，即强调生产资料全民所有制的归属，而适当淡化国家对企业组织形式的控制，让企业组织形式适应市场方式，这会有利于国资的做优，即提高国资的资源配置的效率，这反过来就会让国资更加强大。做强、做优、做大国资，核心是“做优”。优化了，会有利于国资的强与大；反过来，没有国资的优化而讲其强与大，可能会不利于整个经济的资源配置。
“做强、做优、做大国有资本”这个方政涵盖了改革国有资本授权经营体制，在国资委与国企之间建立国有资本投资与运行公司，发展混合所有制经济的内容。这对于下阶段的国企改革来说，至少具有四方面的重大意义：
第一，在国资委与国企之间建立国有资本投资与运行公司，专司国有资本的市场投资与与市场运行，这不仅是将国资管理的职能从国资委分解到国资投资与运行公司，而且在职能内涵上会发生从行政管理到市场经营的质的转变。我们知道，马克思和恩格斯非常重视资本市场的发展对于经济体制转型和未来社会形态的决定作用。恩格斯在1891年7月1月写给康·施米特的信中说：“向共产主义社会的过渡阶段--还需要认真考虑......这是目前存在的所有问题中最难解决的一个，因为情况在不断地变化。例如，随着每一个新托拉斯的出现，情况都要有所改变；每隔十年，进攻的目标也会全然不同。”[1]这就是说，资本市场发展会提供新的资本运行模式、新的企业组织方式，甚至是新的社会过渡形式。最近几十年来，世界金融市场和资本市场的创新为我们的国有资本做强做优做大提供了巨大空间，我们在国资委与国企之间建立国家资本投资与运行公司，就是要在国家资本的管理层面上引入市场机制，在管资本的层面上以公司模式来代替目前的行政管理模式，这本身就是一场深刻的革命。
第二，改革国有资本授权经营体制会改变目前国资委与国企之间那种二级的委托-代理关系。在目前的二级委托-代理关系里，国资委作为国家出资人是国企直接的委托人。一旦建立国家资本投资与运行公司，由国家资本投资与运行公司作为国家资本的投资方担当国企的出资人，就可能建立国家投资公司与国企之间的委托-代理关系；同时，国资委作为国家资本的最终委托人与国资投资公司或运行公司之间又会建立新的委托-代理关系。 这样一来，原来的国资委与国企之间的委托-代理关系就可能转变为三种模式：一是形成国资委--国资本投资公司--国企之间三级、甚至多级的委托-代理关系，降低国资委对于国企决策的直接干预程度；二是国家资本投资公司与国企之间形成比较直接的委托-代理关系，国企的董事会组成就主要取决于出资人的资本份额比重，由国家资本投资公司来根据资本市场变化和人民长远利益决定对于国企的投资，通过股权变化来影响国企公司的决策和行为，也通过国家资本投资公司和运行公司的出资人所控制的国企的董事会来影响公司决策；三是在国家投资公司持股较少的国企里，国企就可能变为混合公司，国资在股权里的比重可能不到绝对控股程度，甚至不到相对控股（第一股东）的地步，但是国资还是参股了，还是能够对于国民经济发挥国资的影响力。
第三，国资委对于若干关键的经济部门尤其是社会公益经济部门的资本管理可能还是要继续目前的二级的委托-代理关系模式。但是在更多的经济部门里，让国资投资与运行公司作为投资方和出资人参与公司治理，就会在相当程度上把目前许多国企改造成为混合公司。在这些混合公司里，国家资本可以是继续绝对控股的，也可以是相对控股，但混合所有制的改革本身会让国资和国企在更广的范围内参与经济发展和产业发展机会，从而进一步做强做优做大国资。中国目前正面临世界产业发展和产业结构升级的许多机会。比如，我们的电力产业，正面临配电段和发电段改革的机会；我们的铁路运输业，正面临巨大的亏空和债务压力，需要与物流产业融合，通过市场化运作来提升铁路运输的总体效率；我们的军工产业正面临军民融合的发展机会；我们的石油天然气产业，正面临下游和部分官网放开的改革机会；我们的民航产业，正面临货运转型机会，需要与物流、快递产业衔接；我们的基础设施建设产业正面临走出去、“一带一路”的发展机会……等等。这些，都需要电力、铁路、军工、石油天然气产业、民航产业、和基础设施与设备制造产业里目前占据主导地位的国企大力推进混合所有制改革，引进非公的战略投资者，将国资做得更优。
第四，将国资管理与国企管理适当分离后，就加大了国资投资的灵活性和市场导向，这就会淘汰那些低效亏损的僵尸企业，从而引起国资布局和国企布局的产业调整，从总体上有利于国资的优化。
附：作者简介
平新乔，北京大学经济学院教授，博士生导师。北京大学经济与管理学部副主任、北京大学教学指导委员会副主任、北京大学经济学院学术委员会主任。研究方向：微观经济学及其应用、产业组织理论、财政学。在国企改革和混合所有制改革、中国财政与税收改革，产业结构转型和产业组织等领域，已在国内外学术刊物上已发表200余篇论文。2007年获得孙冶方经济科学奖，是北京市教学名师（2015年）。
[1]《马克思恩格斯全集》第38卷，人民出版社1972年版，第123页。
