党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，2021年中央“一号文件”进一步强调了农业农村优先发展的必要性和紧迫性，这些新战略，为促进我国农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供了重要遵循。当前，我国发展不平衡不充分问题在农业农村领域表现尤为突出，“农业农村优先发展”成为解决我国经济发展过程中长期存在的不平衡不充分问题的关键。
从系统动态平衡理论出发，我国在农业农村发展战略和顶层设计层面，既要保证农村发展战略和制度框架的稳定性、连续性和承继性，又要把握时机，通过系统性制度创新，对阻碍农业农村发展的制度痼疾进行及时革除。
在未来一个较长的时期，农业农村发展要与“双循环”新发展格局构建相结合，要与中国未来高质量均衡发展相结合。“双循环”战略下的农业农村优先发展，在顶层设计层面主要涉及三大协调。
第一，城乡协调。要进一步促进城乡统筹发展和城乡一体化，尤其是促进城乡公共服务均等化，提升农村居民的社会公共服务水平和社会保障水平，从而助力消除城乡二元结构。
第二，工农协调。新技术发展给工业产业部门和农业产业部门协调互补、融合发展带来前所未有的有利条件，乡村新型工业化前景广阔，农业产业转型升级和一二三产业融合获得空前历史机遇。
第三，区域协调。重视边疆地区、相对贫困地区、民族地区的农业农村发展，加大欠发达地区的扶贫开发力度，促进各要素从发达地区向不发达地区流动和配置，促进区域协调发展，缩小区域发展差距。
从顶层设计层面看，“三大协调”的关键是促进要素在城乡之间双向流动和合理配置，促进金融要素和人才要素向农村回流，打破阻碍要素流动的各种体制机制障碍，使农村活力得以充分激发。
未来中国农业农村优先发展战略包含三大制度板块：
以新型城镇化和土地制度创新为抓手，推动乡村全面振兴
第一，进一步释放新型城镇化红利，消除阻碍城镇化深入推进的各种制度壁垒。中国未来要坚持以“小城镇建设”为核心发展新型城镇化，促进县域城市周边“核心城镇”的发展，通过“核心城镇”的产业发展、公共服务的完善和人才积聚，使县域周边形成富有生机与活力、与农村经济社会保持良好互动的经济增长群和生活服务群。小城镇建设要注重解决乡村产业发展的核心问题，进而建立统筹城乡公共服务、统筹城乡产业发展、统筹城乡治理的城乡互动机制。进入小城镇的农村人口，一方面逐步享受与市民均等的社会保障和公共服务，一方面因自身与乡村的天然联系，在小城镇和农村之间起到中介和桥梁作用，进而推动乡村产业转型、增强乡村治理效能。
第二，探索集体建设用地入市新模式，使农民分享城镇化和乡村工业化红利。未来，为进一步推动集体建设用地入市和构建城乡统一的建设用地市场，要进一步打破集体土地的种种限制，充分释放农村集体土地要素活力，提高资源利用效率；要加强农村土地统筹规划，优化用地结构和布局，发挥市场在资源配置中的决定性作用；探索农村土地产权交易所等形式，促进农村集体建设用地跨区域交易和市场化配置。
第三，通过系统性的制度创新，推动各种要素回流农村农业。具体而言，一方面通过制度引导与激励，鼓励优秀劳动力和人才回乡；另一方面通过农村金融机构发挥积极作用，鼓励资本回乡为农村发展助力。同时，制度和政策还应鼓励城市精英下乡，使城市各类人力资源为农村带来新的资金、技术和理念，进而盘活农村各种要素。唯有把原来农村向城市的单向要素流动转变为城乡之间的双向要素流动农村和城市之间的藩篱才会被拆除，城乡的协调发展才会实现。
以“后脱贫时代”治理相对贫困为抓手，以“制度普惠”理念推动欠发达地区全面发展
第一，消除绝对贫困为中国减贫和经济增长提供了强大动力。大规模脱贫攻坚提高了贫困人群的收入水平，也提高了欠发达地区的整体收入水平。同时，随着脱贫攻坚的推进，欠发达地区的交通和通信等基础设施状况、农村产业发展水平、教育和医疗设施等都有了显著改善，东西部差距和城乡差距进一步缩小，促进了经济增长，提升了消费需求和投资需求。因此，从某种意义上说，扶贫既是重要的民生工程、民心工程，也是重要的“增长引擎”，故而民生就是增长，而且是“好增长”，是“可持续的增长”。
第二，治理相对贫困的关键：从“制度二元”到“制度普惠”。“制度普惠”不仅对治理相对贫困至关重要，而且是激活农村基本消费需求、扩大内需、促进经济可持续均衡发展的关键对策。为此，我们必须深入变革农村教育制度、农村合作医疗制度、农村养老和社会保障制度、公共卫生制度、乡村社区管理的财政支持制度等，努力使城乡公共服务实现均等供给、平衡供给，破除人为“制度二元”格局，争取实现“制度普惠”。再者，随着农村居民享受的社会保障和公共服务等逐渐与城市居民相同，城乡社会保障与公共服务差距逐渐消失，我国在农村土地改革上的“后顾之忧”将大幅降低，土地所承载的“农村社会保障”功能将逐步消失。这为更深层次的农村土地制度变革、农地大规模流转和集约化经营提供了制度基础。
以农村组织化和集约化经营为抓手，推动农业现代化和农村现代化
第一，积极推动农村合作经济组织、农村集体经济组织发展壮大和升级。未来农村合作经济和集体经济的转型升级需要系统的政策支持框架。一方面，国家要完善合作经济和集体经济的法律制度框架，进一步改善其内部治理，明晰其产权结构和利益分配机制，规范其运作机制；另一方面，国家应通过各种形式进行市场开拓、产业链构建、基础设施和农业技术、人力资本和管理能力等方面的扶持。同时，各地方政府应因地制宜，进行土地流转和土地租赁等方面的制度创新，支持合作经济和集体经济组织获得规模经济效应，建立合作经济和集体经济与农民的土地交易和利益共享机制。
第二，通过土地制度创新推动集约化经营，培育新型农村经营主体和现代化大农业集团。我国目前以小农生产为主体的农业生产经营模式，在与全球农业巨头的竞争格局中脆弱不堪。未来我国应进一步深化农业土地制度改革，加快推动土地流转，完善土地交易制度，促进农业规模化经营，为现代化农业提供物质基础；在制度层面鼓励适度规模化的家庭农场和龙头企业快速发展，尤其鼓励农业产业链整合，培育大型农业企业集团，并使其能够在整个产业链上具备全球竞争力；引入现代化农业生产组织形式和管理方法，提高农村经营主体的抗风险能力，提高农村经营主体适应市场需求的能力，为农业现代化提供组织载体。同时，我国还要积极借助农垦体系，发挥农垦作为农业现代化领军者和国家队的重要作用，通过国有农垦体系的技术创新和产业整合，打造中国自己的农业“航空母舰”。
王曙光
北京大学经济学院教授，博士生导师，北京大学产业与文化研究所常务副所长。先后获北京大学经济学学士、硕士和博士学位，留校任教至今。已出版经济学著作《维新中国：中华人民共和国经济史论》《中国论衡》《中国农村》《中国方略》《问道乡野》《天下农本》《金融伦理学》《农村金融学》等20余部，并出版《燕园拾尘》《燕园困学》《燕园读人》《燕园论艺》及《老子心诠》《论语心归》等著作。
供稿单位：经济学院科研办公室
供稿人：王曙光
美编：山竹、廖方
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