李克强总理在2021年3月全国人大上所做的《政府工作报告》里，关于国有经济与国企改革的方向，讲了两个方面：一是从产业布局的角度，强调了要优化国有资本和国有经济在整个国民经济中的布局。二是国企改革，这涉及到国企的治理结构和混合所有制改革。
关于国有资本和国有经济的布局，克强总理讲了三句话：要加快国有经济布局优化和结构调整，优化民营经济发展环境，要强化竞争政策基础地位。这就是说，国有资本和国有经济布局的优化不是孤立的，是与民营经济的发展环境相连的，调整国有经济与民营经济的相互关系，是着眼于强化竞争政策的基础地位，即竞争才是社会主义市场体系的基础。这实质上就是说，要建设高标准的市场体系，关键在于落实竞争政策的基础地位；而要落实竞争政策的基础地位，就需要改变、改善国有资本和国有经济的布局，处理好国有经济与民营经济之间的关系。
关于国企改革，克强总理则是专门谈到了“国企改革三年行动”。他也讲了三句话：要深入实施国企改革三年行动方案，做强做优做大国有资本和国有企业，深化国有企业混合所有制改革。“国企改革三年行动方案（2020-2022年）”是中共中央深改委于2020年6月30日通过的重大改革决议，其实这个决议也是从国资布局、国企治理结构和国企市场化经营等几个方面进行规划与设计的。
我这里主要谈谈国资和国有经济的布局的优化与高质量发展之间的关系。
国有资本与国有经济布局的改变与优化也是改革。最近10几年里，中国经济改革有一个重要的特点，就是体制变迁是以经济结构的动态变化为载体的。当一种企业组织方式赖以生存的生产方式随着新经济的出现而被覆盖消失后，原来的生产方式上的企业组织形式也会不复存在。尤其是当“新经济”发生时，新的企业形式和交易方式就相应产生了，并且由此引发国有经济与非国有经济之间的结构变化。旧的生产方式过不了技术升级这一关而被无情淘汰，建立在这种旧方式上的企业就必须破产、退出市场。过去的20年，世界见证了新的科技革命所带来的生产力格局的重大变化，以及由生产力变化所带来的生产关系的巨大变化。以数字经济、互联网技术、平台经济、 5G信息技术为代表的知识革命和技术革命，正在迅速、全面地改变与改造资源配置的方式与配置结构。以美国为例，1995年，美国股市市值最高的前五名公司是：IBM（国际商业机器公司）、AT&T（美国电话电报公司）、EXXON（埃克森美孚公司）、Kadak（柯达公司）、与General Motors（通用电器公司）。这五个公司基本上还是属于高端制造业和能源产业的。而到了2015年，美国股市市值最高的前五名公司是：Apple（苹果）、Google （谷歌）、Microsoft（微软）、EXXON（埃克森美孚公司）、和Amazon（亚马逊）。即除了埃克森美孚公司继续以能源型公司占据统治地位之外，另四个市值最大的上市公司都是互联网、大数据平台的“新经济”企业。这说明，在20年间，美国的企业分布的产业结构已经发生了根本的变化，从高端制造业为主转变成为以数字技术、平台经济为龙头的产业结构了。在中国，2019年，数字经济已经占到GDP的36.2%。现在， 连国际贸易都在相当程度上数字化了。2019年，在全球贸易里，数字贸易（出口）已经占到12.9%。
在这种新技术革命面前，我们的国有经济布局是否有与时俱进的变化呢？
我们常说，国有经济应该布局于与国民经济基本命脉有关的基本产业上。在人工智能、云计算、大数据等数字化前沿技术已经深入改变全球经济格局、利益格局和安全格局，全球数字贸易的规则的讨论与制定正聚焦于知识产权、产业政策、环境、投资、竞争法规、国有企业、政府采购的时代，我们的国有经济是否在新经济的发展上作了能够起长远决定作用和影响力的布局呢？我们仅以工业互联网产业为例，因为这无疑是一个关乎到中国国民经济基本命脉与长远发展的基本产业。目前，无论是在设备层、网络层、平台层、软件层、还是在应用层、安全层，在这六个层面占据龙头地位的20-30个企业，如航天科工、中船工业、中国电信、三一重工、海尔、美的、富士康、华为、徐工信息、宝信软件、石化盈科、浙江中控、华龙迅达、浪潮、东方国信、用友、金蝶、索为、阿里、腾讯、百度、优也、寄云、天泽智云、昆仑数据、树根互联等企业里，我们只见到3-4家国有企业和国企控股企业。而且，成为美国围追堵截的眼中钉的企业，也是中国数字技术代表性企业的，不是国有企业，而是华为这样的民营企业。这至少说明在新经济的领域里，中国的国有经济和国有资本的布局可能还不如民营经济，国有企业的整体表现可能还不如民营企业。这可能也是好事，说明国有经济的控制力小些，倒反而会促进非国有的经济力量和社会资本放手与外国资本竞争、合作。但是，我们的国有资本和国有经济的基本后备和保障作用在哪里呢？
将资本投资从传统的制造业部分转移到数字经济、网络经济、平台经济为特征的智能经济上来，在一定意义上说，就是让资产由“重”变“轻”。这个转变对于中国的国有资本和国有经济来说，是有必要的。根据我们的研究发现，到2018年，中国国有资本的29.8%是分布在工业即制造业上，15.2%是分布于建筑业和房地产业上，14.9%是分布于交通运输业上。这就是说，占全部国有资本近60%的资本是投资在工业、房地产业和交通运输业上。而投资在通讯与信息服务产业的国有资本只占全部国有资本的4.45%。但是，正是这个通讯和信息服务产业，是中国这几年来增加值增长率最高的产业，是新经济的领头产业。经济数据表明，中国国有资本的结构目前是比较严重地偏“重”的，我国国有企业大都集中在煤电油运化工和装备制造等领域。在资产偏“重”的前提下，又要求国企为国家承担许多社会责任，这样就势必会影响国有资产的总体回报率。目前我国国有净资产约有70万亿元，总体年回报率不足5%，还抵不上商业银行贷款年利率水平。
我们赞成国有资本和国有经济的布局要适当向资产由“重”变“轻”的方向转变，并不是说要国有经济和国有资本从煤电运化这些资源密集型的工业部门全部或者大部退出。国有资本和国有企业在资源密集型的上游产业保持相对密集的占有和控制，这也是保持国有经济对于整体经济的长远稳定发展的需要。问题是，即使是资源密集型的国有部门，也要实行“智能化”生产，要运用人工智能，要基于工业互联网和人工智能，改善工业过程管理，提升生产效率和经济效率。这就是说，我们可以实现在国有资本不退出前提下的在产业、在位的国有资本“轻型化”。否则，即使是煤电油装备制造业这样具有传统优势的产业部门，也会被数字化生产方式所淘汰。这方面，中国机床工业就有深刻教训。中国机床业在2001中国进入WTO以后制造业喷井式发展时期，由于机床需求猛涨，借助于引入外国机床技术，曾有过“黄金十年”。但由于在引进的外国技术过期后，本国的研发上不去，我们在技术上又受制于国际新一代的先进技术的压制和封锁，被重新打入“中低端陷阱”，一批著名的中国国有机床企业也跟着被迫破产。
从中国机床工业的这个教训里，我们可以学到，国有经济、国有资本、国有企业的布局调整和优化，关键在于在技术上立足，要在研发上布局。从美国的经验看，企业的研发投入是应该计入企业的投资支出的，投资分固定资产投资和企业无形资产投资，而无形资产投资就是企业的软实力投资，无形资产又分为企业组织资本和企业研发投资所累积起来的知识资产和专利资产。因此，资本布局，要重视在知识资本上的布局，而知识资本上的布局从动态上看最关键的是研发支出上的布局。从2000年至2015年，平均说来，美国的上市公司的企业研发支出/资产的比率已经超过了企业（固定）资产支出/资产的比率。以2015年为例，企业（固定）资产支出/资产的比率，平均只有4.2%；而企业研发支出/资产的比率，平均值是7.5%。也就是说，在美国的上市公司里，研发投资已经在20年以前就超过了固定资产的投资。过去20年里，当我们中国人正在为一座座工厂建成投产、一座座城市拔地而起、一座座大桥屹立贯通而自豪时，我们的对手美国人是在无形资本的布局上遥遥领先于我们。我们是在这两年被人家美国人卡脖子时才如梦初醒，我们还很落后。我们应该把研发视为投资，而且是比固定资本投资更为重要的投资，在优化国有经济和国有资本布局时更要优化我们的研发布局。
从优化国有经济和国有资本的布局的角度看，为了在数字经济的时代抢占技术制高点，不一定要由国家自己去办企业。当然，国家实验室体系一定是必不可少的，我们的国家拥有包括卫星数据资源这样的数据资产，又有国家所有的大学和研究院所的数据技术人才资本，这都是我们的优势。但是除此以外，我们也是可以以国家资本为后备建立起一批社会公共基金，建设社会公共基金网络，这种社会公共基金不仅可以支持国有企业与国有事业单位的大数据、人工智能和新材料的基础研究，也应该一视同仁地支持非公单位和个人甚至在华的外国企业和个人的研发项目，因为，研发一旦成功，其成果会具有巨大的公共品性质和效应，会极大地提升我们经济发展的质量。
平新乔
北京大学经济学院梓材讲席教授，北京大学经济学与管理学部副主任。2007年获得孙冶方经济科学奖，是北京市教学名师（2015年）。主要研究方向为：微观经济学及其应用，产业组织理论，财政学。在国企改革和混合所有制改革、中国财政与税收改革，产业结构转型和产业组织等领域，已在国内外学术刊物上已发表200余篇论文。
供稿单位：经济学院科研办公室
供稿人：平新乔
美编：初夏
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