“十三五”期间我国持续推出减税降费措施，将减税降费与税制改革结合，普惠性减税降费与结构性减税降费并举，总体上取得了积极显著的成效。据统计，新增减税降费总规模累计超过7.6万亿元。“十三五”期间，企业税费负担累计下降18.1%，新办涉税市场主体5745万户，较“十二五”时期增长83%。总体来看，减税降费政策对于优化营商环境、促进社会公平、实现经济高质量发展发挥着根本性、长期性的作用。
2020年，在经济存在下行压力的情况下，全年全国新增减税降费超2.5万亿元。减税降费作为重要的逆周期调节政策，实现了稳预期、减负担、增活力、优结构等多重功效。
减税降费稳定了经济增长预期。2020年，我国连续出台了7批28项支持不同群体、不同行业疫情防控和复工复产的税费优惠政策，税收收入占GDP比重下降约0.82个百分点。其中，受疫情影响较大的困难行业企业2020年度发生的亏损最长结转年限延长至8年；阶段性减免增值税小规模纳税人增值税；阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费等针对性措施有效减轻了疫情期间企业负担，为企业复工复产、经济快速恢复提供了有力保障。
减税降费提升了市场主体活力。2020年正常退税业务办理平均时间比2019年提速20%，全年办理出口退税14549亿元。2020年1月至11月，办理涉税事项的新增市场主体1016万户，比上年同期增长7.4%，其中第三季度，全国重点税源企业当季实现利润总额同比增长4.9%，市场主体活力进一步激发。
减税降费发挥了税收治理作用。税收政策是国家综合治理的重要工具，减税降费始终服务于推动经济高质量发展的大政方针。受益于研发费用加计扣除等税收优惠政策，2020年全国重点税源企业研发支出同比增长13.1%，其中，制造业增长9.6%，软件和信息技术服务业增长25.3%，均保持良好创新发展势头。2020年，通过提高部分产品出口退税率；对二手车经销企业销售旧车减征增值税；延续实施新能源汽车免征车辆购置税政策等措施稳外贸扩内需，推动构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
2021年，在“提质增效、更可持续”的积极财政政策要求下，将继续深化税制改革，制度性的减税仍将持续，例如完善增值税期末留抵退税和抵扣链条；加大对高端人才的吸引力度；继续支持制造业发展；加大对小微企业的优惠力度等。
面向“十四五”，放眼更长远，我国税收体系将在引领经济高质量发展中发挥更为显著的作用，减税降费政策的科学性、有效性仍有进一步优化的空间：
第一，鼓励企业研发尚有提升空间。以研发创新推动高质量发展，是我国加快转变经济发展方式、调整经济结构、破解当前经济发展深层次矛盾的必然选择，其中，企业是实现高质量发展最重要、最活跃的主体。为了进一步激发企业研发创新的活力，应当重视以下税收问题：首先，《财政部 税务总局 科技部关于提高研究开发费用税前加计扣除比例的通知》（财税〔2018〕99号）规定的研发费用按照75%在税前加计扣除的政策已于2020年12月31日到期，应当尽快研究并公布下一阶段的加计扣除政策。其次，根据《国家税务总局关于发布修订后的<企业所得税优惠政策事项办理办法>的公告》（国家税务总局公告〔2018〕99号），研发费用加计扣除优惠政策只能在企业所得税年度汇算清缴时享受，不能在分月或分季度预缴时享受，会加大企业的现金流压力，不利于企业增加研发投入。国内外大量实证研究证明，企业现金持有量会显著影响其研发投入，未来可以考虑允许企业在月度或季度预缴所得税时享受研发费用加计扣除政策。
第二，进一步加大对初创企业研发投入的支持力度。研发费用加计扣除政策属于企业所得税优惠政策，《国家税务总局关于企业所得税若干税务事项衔接问题的通知》（国税函〔2009〕98号）明确规定，研发费用加计扣除部分形成的企业年度亏损结转年限最长不得超过5年。美国对企业未使用的研发支出税收抵免，允许向前结转1年，向后结转20年，相比之下，我国处于研发投入阶段尚未盈利的企业享受到的加计扣除优惠力度较小。同时，《财政部 商务部 税务总局关于继续执行研发机构采购设备增值税政策的公告》（2019年第91号）对内资研发机构和外资研发中心采购国产设备全额退还增值税政策已于2020年12月31日到期。目前，初创企业研发享受到的优惠政策主要是《财政部 税务总局 关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》（财税〔2018〕55号），该政策的优惠对象是创业投资企业和天使投资个人，只能起到间接作用，无法直接激励初创企业加大研发投入。总体来说，现有政策对处于研发投入阶段尚未盈利企业的支持力度较小，未来可以从增值税、个人所得税等多个税种入手，设计针对初创企业研发投入的税收优惠政策。
第三，完善参与全球人才竞争的个人所得税制度。从全球个税负担看，我国个税最高边际税率为45%，与美国、新加坡、香港等国家和地区相比，个税负担偏重，不利于吸引和留住海内外高端人才；从政策优惠区域看，目前高端人才个税优惠政策只适用于粤港澳大湾区、海南自由贸易区等特定区域，不利于人才流向全国其他地区，西部开发、中部崛起、东北振兴也亟需大量高端人才；从政策享受人群看，全国性的个税优惠政策仅适用于院士、享受政府特贴等少部分专家学者，存在门槛高、覆盖面窄等问题。建议一是加大对高端人才、亟需人才、特殊人才的个人所得税优惠力度，对标世界上科技领先国家，积极参与全球人才竞争；二是强化对高端人才个税优惠政策的协调统筹，尽量在国家层面统一制定优惠政策，消减区域性优惠政策不均衡带来的无序竞争和资源浪费；三是扩大高端人才个税优惠的免征范围，将地方政府或用人单位发放的人才引进奖金、租房购房补贴、子女教育费用等列入专项税前扣除范围。
第四，研究适应新业态发展的税收政策。新冠疫情使得线下经济受到冲击的同时，也加快了传统行业与数字经济融合发展的步伐。近年来，农业、制造业、服务业的智能化、数字化趋势明显加快，新产业、新业态、新模式正在为经济增长注入新动能。目前，数字化发展的制造业企业主要享受高新技术企业系列优惠，服务业企业可以根据《财政部 税务总局 商务部 科技部 国家发展改革委 关于将技术先进型服务企业所得税政策推广至全国实施的通知》（财税〔2017〕79号）享受15%的企业所得税优惠税率，但农业新业态缺乏相关税收优惠政策支持。随着科技兴农、大学生返乡创业等浪潮的兴起，智慧农业、定制农业、互动农业等农业新业态萌芽发展，税收政策应当予以支持，鼓励和保护高附加值新型农业的发展，帮助农民增收。进一步，也可以加大对制造业、服务业等行业数字化转型发展的税收政策支持力度。
刘怡
北京大学经济学院教授，博士生导师，财政学系主任，牛津大学、哈佛大学访问学者。先后主持国家自然科学基金、国家社科基金项目、财政部、国家税务总局、北京市和广东省等多项课题。曾获教育部高等学校科学研究优秀成果二等奖、北京市第十届哲学社会科学优秀成果一等奖、北京大学科研成果一等奖、北京大学教学成果一等奖等教学科研奖励、北京大学教学卓越奖、北京市高等学校教学名师等奖项。
供稿单位：经济学院科研办公室
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