民生保障是历年政府工作报告关注的重点之一，今年的政府工作报告也不例外，在报告中过去一年工作回顾、过去五年工作回顾和今年几项重点工作等部分，都用一定篇幅谈到了民生保障问题。做好民生保障工作，一方面最重要的是要兜住困难群众基本生活保障网，另一方面也要关注“缺失的中间层”。
“缺失的中间层（missing middle）”是近年来国际社会保障领域出现频次较高的一个词，它是指既没有被社会保障体系上端的“社会保险”所覆盖、又没有被社会保障体系下端的“社会救助”所覆盖的群体。因为这部分群体在社会保障体系中（或社会保障体系的某类保障项目中）上下都“够不着”，处于保障缺失的状态，所以被称作“缺失的中间层”。他们大多在非正式经济部门工作，与雇主之间的关系并非典型的劳动关系，这给基于劳动关系的传统社会保险的扩面带来很大挑战。在就业方式多样化的背景下，如何将“缺失的中间层”纳入社会保险的保障范围，成为一个世界性难题。
近年来，我国社会保险扩面工作成效显著，但发展不平衡不充分问题依然存在。一方面，基本养老保险和基本医疗保险覆盖面较高，基本养老保险参保率达到91%以上，基本医疗保险参保率稳定在95%以上；另一方面，工伤保险和失业保险的覆盖面仍有相当的缺失，2022年参加工伤保险人数（29111万人）仅占城镇就业人员（45931万人）的63.4%，参加失业保险人数（23807万人）仅占城镇就业人员（45931万人）的51.8%。同时，因为全国社会救助覆盖人群相对有限（2022年全国4467万困难群众纳入低保或特困供养，全年实施临时救助1083万人次），而且城镇就业人员中属于社会救助对象的人群更加有限，因此可以推断，在未被工伤保险和失业保险覆盖的城镇就业人员中，相当一部分人就属于“缺失的中间层”。
三年疫情凸显了社会保障对保持社会韧性的重要性，也凸显了解决社保领域“缺失的中间层”问题的紧迫性。解决这个问题，既需要有治标的应急举措，也需要有治本的长效机制。过去几年，在推出应急举措和建设长效机制方面，社会保障部门不断开拓创新，作出了积极的努力。
在推出应急举措方面，2020年5月，人力资源和社会保障部与财政部联合发布《关于扩大失业保险保障范围的通知》，这是社保体系快速响应的典型案例。在突如其来的疫情冲击下，大龄失业人员、领取失业保险金期满仍未就业的失业人员、不符合领取失业保险金条件的参保失业人员、失业农民工等脆弱群体是已然或潜在的“缺失的中间层”，该《通知》加大了失业保险对他们的保障力度。比如，延长大龄失业人员领取失业保险金期限，对领取失业保险金期满仍未就业且距法定退休年龄不足1年的失业人员，可继续发放失业保险金至法定退休年龄。又如，阶段性实施失业补助金政策，在规定期间，领取失业保险金期满仍未就业的失业人员、不符合领取失业保险金条件的参保失业人员，可以申领6个月的失业补助金。此外，还实施阶段性扩大失业农民工保障范围、阶段性提高价格临时补贴标准、畅通失业保险待遇申领渠道等政策。这些政策举措，对于在疫情期间保障失业人员基本生活、维护社会稳定发挥了重要作用。
在建设长效机制方面，始于2022年7月的新就业形态就业人员职业伤害保障试点，是社保体系努力将“缺失的中间层”纳入广义工伤保险框架的重要探索。近年来，灵活就业逐渐成为普遍的就业方式。截至2021年底，我国包括个体经营、非全日制和新就业形态等在内的灵活就业人员有2亿人左右，其中大部分未被传统工伤保险所覆盖，属于典型的“缺失的中间层”。以新就业形态中的平台就业人员为例，一方面，他们与平台企业之间缺乏典型的劳动关系，将他们纳入传统工伤保险存在较大困难；另一方面，如果不纳入保险保障，那么当遭遇职业伤害时，他们作为劳动者所拥有的获得职业伤害保障的权利又无法落实。面对这一新的两难问题，需要用改革的办法和创新的思维去破解。职业伤害保障试点，正是在广义工伤保险的框架下，针对出行、外卖、即时配送和同城货运等行业中的新就业形态特点进行的大胆探索。
道阻且长，行则将至；行而不辍，未来可期。覆盖全民是我国社会保障体系建设的基本目标之一，解决“缺失的中间层”问题是健全覆盖全民的社会保障体系的关键一环，它呼唤社保领域与时俱进的战略设计、制度创新和管理提升。
郑伟
经济学博士，教授，博士生导师。现任北京大学经济学院风险管理与保险学系主任、北京大学中国保险与社会保障研究中心（CCISSR）主任等。兼任亚太风险与保险学会（APRIA）副主席、中国保险学会常务理事、中国社会保障学会常务理事、中国劳动和社会保障科学研究院特约研究员、国际学术期刊Geneva Papers on Risk and Insurance编委等。主要研究领域：风险管理与保险学、社会保障。
供稿：科研与博士后办公室
美编：初夏
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