作为现代化产业体系的一个重点发展方向、高质量发展的一个重要抓手以及推动中国经济增长的主要引擎之一，数字经济已经成为改变全球竞争格局的核心力量。李克强总理在今年的《政府工作报告》中提出发展数字经济，要“提升常态化监管水平，支持平台经济发展”，这阐明了今后一段时间政府部门的一个工作重点就是要通过出台支持平台经济规范健康发展的具体措施引导数字经济健康有序发展。
习近平总书记在2023年1月31日中共中央政治局就加快构建新发展格局进行第二次集体学习时强调，加快建设网络强国、数字中国，打造具有国际竞争力的数字产业集群。中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》指出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。加快数字中国建设，对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义和深远影响。
一、数字经济发展的现状与问题
数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量，它的发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有。数字技术的发明创新推动了数字经济的发展，而技术进步推动了数据要素的普及应用，由此带来了要素市场的快速成长成熟，随着市场体系的不断完善，与数字经济相关的一系列制度体系不断建立健全，促进并最终实现了数字经济与数字社会的高度融合。
数字经济催生了大量新产业、新业态，以互联网、人工智能5G技术为代表渗透到了社会经济生活的各个方面，与传统产业融合促进了数字经济转型，为经济社会发展注入了新的活力。数据显示，2012-2021年，我国数字经济规模从11万亿元增长到45.5万亿元，多年来一直稳居世界第二，数字经济占国内生产总值比重由21.6%提升至39.8%。2021年，我国数字经济发展取得了新突破，其规模达到45.5万亿元，同比名义增长16.2%，高于同期GDP名义增速3.4%，数字经济在国民经济中的地位更加稳固、支撑作用更加明显。预计2023年我国数字经济规模将达54.6万亿元。
虽然我国数字经济取得了快速发展，但仍然存在一系列潜在问题或风险。首先，数字经济与互联网高度相关，数字经济的发展可能会受到互联网潜在的网络安全、数据安全等问题制约。而目前以密码学为主的信息安全行业在系统安全上仍存在较大风险。其次，数字经济的发展使得信息和数据的搜寻成本降低与可得性提高，但新的知识产权问题是随之而来的新问题。传统的知识产权可能因此受到侵害，而且作为新型知识产权的数据，如何界定其所有权？如何管理其使用权、许可权？诸如此类问题亟待解决。产权的明确界定可以加速数字经济发展，但过度界定产权范围，又可能导致一些基础性的数据将被垄断。由于数据技术的发展，数据创新的难度将进一步加大，可能形成互联网行业的进入壁垒和发展壁垒。再其次，在推动数字经济发展的大背景下，信息不对称问题可能会加剧，由于有些企业形成和掌握了大量信息，具有相对技术优势，其用户也将成为其牟利的工具。个人信息的潜在商业价值驱动了部分企业的超范围甚至非法违规收集用户信息的不良行为。此外，在电商平台上用户的利益也会由于“二选一”和“千人千价”的做法直接受到损害；一些企业利用技术的发展，强隐蔽性、高危害性的互联网会计舞弊的现象时有发生。第四，数字经济发展中，由于大型企业“赢者通吃”的属性，市场垄断问题不可避免会产生。平台经济领域中，由于数字经济的正外部性，本身具有资源优势的平台在资源获取、发展上的优势将不断扩大。由此形成的一些大平台可能利用技术、数据、算法等进行合谋或限价，通过轴辐协议、排他性协议等抑制其他竞争者的进入和发展，从而影响市场的公平竞争。
最后，数字经济营商环境有待优化。优化数字经济营商环境，是一项复杂的系统工程。我国数字经济位居全球前列，很大程度上得益于国家大力推进“放管服”改革，优化营商环境。虽然我国已在优化营商环境方面做出了诸多有益尝试，取得了巨大成效，但随着我国及全球数字经济步入快速发展阶段，如何进一步优化有利于数字经济发展的营商环境，使之成为数字经济发展的强劲推动力，是目前亟待解决的现实问题。
二、加强数字经济监管的必要性
2021年10月18日，习近平总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习时强调，要规范数字经济发展，坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展。由此可见，数字经济的发展离不开政府的有效监管，而政府的有效监管有助于数字经济的发展，只有将“有为政府”与“有效市场”更好地结合在一起，平台经济才能健康发展。
近年来，随着我国数字经济的蓬勃发展，数据滥用、算法歧视等风险频繁出现。规范和监管数字经济是推动数字经济健康有序发展的内在要求，必须坚持促进发展与监管规范两手抓，为了保护公众权益和促进行业有序健康发展，必须通过合理设定政策范围，完善技术手段，寻找促进发展与规范监管的平衡点，在动态调整和完善中推动数字经济发展。
数字经济是新生事物，它出现时所面临的是包容审慎的宽松监管环境，随着资本无序扩张、限定交易、垄断等现象的层出不穷，亟需规范事中事后监管。由于数字经济的快速发展，传统产业的业态和运行规律逐渐被打破，无论是在基础设施、权益保护，还是消费模式、税收方式等其他方面，这种新业态新模式与传统产业活动存在较大的不同，需要加强规范监管。
逐利助长“数据垄断”，不正当竞争风险不断加大。随着科技发展，生产者已不再单纯关注资本、土地、劳动力等传统生产要素，而是逐渐转移到数据、流量等新生产要素。作为信息的重要载体，数据是要素核心，是“数字经济”实现管理科学化与决策的重要手段。随着信息时代的到来，未来企业之间的竞争是对数据的争夺，“数字经济”属于数据驱动型经济，这意味着实现规模效益的前提下，数据将会转化为集中控制的稀缺资源，伴随而来的是由市场逐利演化为围绕数据制高点的争夺战。由此而产生的市场要素分配、竞争秩序、监督管理甚至是国家安全等问题已经凸显。
随着数字平台的快速发展，一方面，“一家独大”、“赢者通吃”的市场格局逐步形成，市场垄断、税收侵蚀、数据安全、隐私泄露等问题难以避免；另一方面，数字经济具有快捷性、高渗透性、自我膨胀性、边际效益递增性、外部经济性、可持续性、直接性、边际效益递增性、外部经济性、可持续性、直接性等特征。如果继续沿用传统反垄断规则对其进行治理，效果显然不理想。
三、对数字经济进行有效监管的政策建议
（一）加快出台数字经济规范发展的基础性制度
建立健全市场准入制度、公平竞争审查机制、数字经济公平竞争监管制度等数字经济基础性制度。为了营造公平公正、规范有序的发展环境，应构建适宜数字经济发展的规则体系，提升我国对数字经济的监管和治理能力。同时，还要健全数据产权交易、争端仲裁等机制，推动数据资产评估、交易撮合等市场运营体系的健全发展；建立相应法规条例以规范互联网平台、数据交易平台和相关市场主体行为，避免垄断、不正当竞争、数据滥用或信息泄露等不良现象的发生。
（二）采取线上线下相结合，实现一体化监管
根据业务类别和企业功能，对照传统经济活动、新业态新模式里面的市场功能部分，仍然可以采用市场化监管，鼓励自由竞争；企业功能部分采用科层式监管，如公共研发、大数据中心、地理定位技术、云计算，可转为公共基础设施进行公共规制。也就是说，应在已有监管规范基础上结合数字经济发展规律和趋势做出优化调整，把营商环境建设从线下延伸覆盖到线上。通过线上营商规则的规范，改善并优化营商环境，促进数字经济长期发展。此外，还要提升一体化监管的技术水平和能力，从“人力监管”向“技术监管”的转变。
（三）注重监管的常态化、前瞻性和动态性
无论是在政策制定还是公共服务的提供上，政府都需要提前了解和预测社会变化和公民需求，并及时回应社会关切。在积极开放数据、公开信息、解决问题的同时，还要根据数字经济的特点和发展阶段，考虑相应监管内容的优先等级、先后顺序等因素，实时动态调整监管的目标和手段，使监管步入制度化、常态化阶段。而相对温和的、常态化的监管方式，主要是优化营商环境。
同时还要针对数字经济发展的不同方面，施行差别化的监管政策，包括遵循数字经济发展规律，厘清政府、企业、行业协会等相关主体的责权利关系，进行分类施策、精准监管等。
（四）建立完善信用监管机制，构建数字治理体系
习近平总书记强调，“建立健全以信用为基础的新型监管机制”。完善数字经济治理体系，离不开信用监管机制建设。这就需要推动数据安全立法，加大反垄断力度，加强科技伦理建设，对大型平台企业依法进行监管与规制。相较传统商业形态，平台企业参与的交易活动呈现很大不同。在平台企业发展过程中，需要监管者、平台企业、供需双方等共同参与，协力构筑系统性的信用监管机制，涵盖诸如身份认证、数据加密、信用评价、失信惩戒、争议解决等各个方面，维护数字经济参与各方的合法权益。
传统的治理体系、机制与规则难以适应数字化发展所带来的变革，无法有效解决数字平台崛起所带来的市场垄断、税收侵蚀、安全隐私、伦理道德等问题，需尽快构建数字治理体系。数字治理体系的构建是一个长期迭代过程，其中，数据治理体系的构建要先行。数据治理体系建设涉及国家、行业和组织三个层次，包含数据的资产地位确立、管理体制机制、共享与开放、安全与隐私保护等内容，需要从制度法规、标准规范、应用实践和支撑技术等方面多措并举，多管齐下，提供支撑。在逐步完善相关法律法规的同时，可以通过行业自律更好应对数字经济发展带来的问题。特别是，需要大力推动、组织不同行业制定平台企业的自律准则，鼓励第三方机构对企业进行信用评价评级。随着行业自律机制的不断完善，让失信无信者寸步难行，必将促使更多平台企业合法合规经营。
杜丽群
北京大学经济学院教授、博士生导师，经济学系副主任，中国信用研究中心副主任。主要研究领域：外国经济思想史、西方经济学流派、西方投资理论史、信用理论与政策、环境资源与可持续发展。
供稿：科研与博士后办公室
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