中国经济社会日趋进入多元化时代，“发展”不再仅仅追求简单统计指标量的增减变化，更加注重数字背后所代表的社会发展质量。如何在促进经济稳定高质量发展的同时兼顾政治、生态、文化、社会事业协同进步，实现“五位一体”的总体布局，充分激发地方治理创新活力，发挥地域专业化效应与产业集聚效能，促进经济可持续高质量发展，是当今经济政策研究的重要课题。
2024年两会期间，习近平总书记在参加江苏代表团审议时着重强调：应“牢牢把握高质量发展”的首要任务、“因地制宜发展新质生产力”。高质量发展是新时代的硬道理，需要“坚持从实际出发，先立后破、因地制宜、分类指导。”充分结合实际的“分类指导”能够有效发挥区域专业化优势，促进地域之间分工协作、互惠共赢。作为分类指导政策的重要实践，县域分类考核政策突破原先“唯GDP论”的单一指标考核框架，鼓励地方县依据自身比较优势开展专业化分工，各展所长，避免因“统一考核命题”所带来的“一哄而上”与资源浪费。
郡县治，则天下安；县域强，则国家强。“县”作为我国长期相对稳定的基层单位，是地方经济发展的重要载体。回顾历史，自2002年“壮大县域经济”在“全面建设小康社会”的历史背景下被正式提出后，县域经济转型发展的序幕正式拉开。二十多年来，县域经济历经“壮大县域经济”、“县域经济科学发展”、“打造县域经济升级版”和“县域经济高质量发展”等四个发展阶段，已经基本完成“壮大（发展）县域经济，建设（建成）全面小康社会”的历史使命，踏上“发展县域经济，全面建设现代化国家”的新征程。李强总理在2024年《政府工作报告》中指出，“推动城乡融合和区域协调发展，大力优化经济布局。”需要“培育发展县域经济，补齐基础设施和公共服务短板，使县城成为新型城镇化的重要载体。”巩固县域经济的发展成果离不开强有力的政策引导与坚实的基础设施支持，更离不开企业等经济实体的增长贡献。不过，由于县与县之间资源禀赋、社会要素、发展状况存在差异，片面追求区域内各县“步调一致”难免事与愿违。针对上述现实挑战，促进协调发展、统筹区域布局的县域分类考核制度应运而生。
在我国的具体实践中，县域分类考核政策的实施存在省际异质性，各省开展县域分类考核的时间与方式不尽相同，例如，重庆市早于2000年左右便按照“都市发达经济圈”、“渝西经济走廊”、“三峡库区生态经济区”三类实施分类考核；安徽省2008年发布《安徽省人民政府关于试行县域分类考核的通知》，将全省61县划分为三类，且规定每三年进行调整，2020年发布《安徽省县域经济高质量发展考核评价办法》，进一步将全省105个县（市、区）划分为4类进行考核；四川省于2014年发布《四川省县域经济发展考核办法》，将全省183个县划分为四大类别，包括城市主城区、重点开发区县、农产品主产区县、重点生态功能区县等。尽管各省所实施的考核方式存在差异，但各分类考核政策的总体目标十分明确：明确辖区内各县功能定位，强化区域功能建设，合理完善区域发展结构。
从经济学理论的角度进行考察，单一考核体系到分类考核体系的改革事实上是单组单任务竞赛到多组多任务竞赛的转变。多任务、多奖项、多分组的竞赛机制在日常生活中非常常见，通常应用范围包括体育竞赛、企业员工绩效考核等。但是，此种竞赛设计的具体政策效果可能会受到多种因素的影响。例如，分类考核政策所产生的激励效果会受到各组别处理不同任务的能力差异影响：相较于不分组考核机制，仅当参与者组别之间能力异质性足够大时，分组考核机制才可能获得良好的激励效果；同时，分类考核政策的激励效果也与奖励设置密切相关。事实上，分组考核机制的实施使得政策设计者面临不同任务总绩效之间的权衡取舍，并一定程度降低竞争个体所面临的实际奖项激励。
在实证研究中，基于中国各省市县域样本对于渐进式铺开的县域分类考核政策实施效果进行综合评估，结果表明根据资源禀赋、发展水平等因素进行的分类考核政策促进了县当地依据比较优势所展开的专业化发展：生态类县域在分类考核政策实施后PM2.5浓度增速显著下降，考核体系的改变促进了当地的绿色事业发展，发展比较优势的专业化效应占优于分组后激励下降的竞争效应。该证据充分展现了我国县域经济发展目标与政治设计智慧之间的完美配合。
县域经济是地方经济结构的重要组成，县域发展是地方发展事业的重要基石。未来，进一步巩固县域经济发展成果，实现中国式现代化仍然需要分类考核政策的积极引导，严格标准，因地施为。具体而言，分类考核政策可进一步从分类规划、政策执行、绩效考核方面进一步完善。
第一，在分类规划方面，需要把握“先立后破”的工作方法，保持政策前后的连续性，谨防运动式治理。在制定具体经济发展规划前，政府部门应当充分开展调查与研究工作，开拓思路，结合当地实际，充分发掘当地特色资源、使用科学有效的方法明确当地比较优势，听取多方意见，博采众长，制定可持续性的未来发展规划，积极引导目标县域专业化发展。在进行区域功能区划分时，一方面坚持实事求是的原则，从社会发展实际出发，同时也要以发展的眼光看问题，定期依据发展实际情况更新分类，统筹规划，避免考核分类组别与标准僵化固化。从各省实践来看，除自上而下由上级政府规划确定县域发展分类外，部分省市采取由自下而上由各县主动申报确定自身分类，保留各县自主性与能动性。此外，对于无法完全量化的重要社会发展事业也应该予以充分重视，给出指导性的工作方法或优秀案例示范，发挥榜样的示范引领作用。
第二，在政策执行方面，需要落实“因地制宜”的行动要义，结合当地实际资源禀赋与发展潜力开展工作。“因地制宜”是习近平总书记一以贯之的明确要求。因地制宜发展需要注重用巧劲激活发展潜力，主动把握数字化、网络化、智能化发展趋势，精简产能，提质增效。分类考核指标是发展性、引导性指标，代表着区域未来发展的主要方向，但同时也需谨防“唯指标论”、“唯数字论”：一方面不可因一味追求报表数字的美观而“钻空子”、“走极端”、为片面追求指标而忽视县镇综合发展，另一方面亦要规避一味简单重复工作所带来的无意义数字叠加，应充分发掘利用当地资源与产业优势实现有效发展。县域社会发展目标不仅仅包括考核指标所涵盖的功能导向，同样包含承载新型城镇化、县乡综合服务联动等。不忘初心、以人为本，只有依实情、干实事、用实际行动为群众谋福利，才可实现政策目标与群众改善生活的意愿相统一，在可持续发展的康庄大道上高歌前行。
第三，在绩效考核方面，需要坚持“实事求是”的实践原则，宽严兼济，方圆融合。在进行绩效考核时，一方面既要严格落实考核标准，要求各机关单位对考核绩效数字负责，严厉打击弄虚作假与伪造数据行为；另一方面也应该考虑到各地方县镇在实践过程中所可能面临的具体问题与特殊困难，避免考核“一刀切”。对于考核过程中所发现的具体问题与特殊困难应积极应对、妥善处理、总结经验教训，迭代改良。当部分指标不再符合经济社会发展趋势时，应当予以完善或调整。上级政府设置分类考核机制主要意在鼓励竞争，激发各县充分发挥主观能动性与积极性，实现区域分工与专业化发展；同时也应充分考虑到各县区域之间相互依存性与协同效应，促进县镇乡周边联动合作，避免地域发展割裂，努力促进互惠共赢。
经济社会发展并非零和游戏，公共事业的复杂性也难以完全用经济学模型尽数涵盖。这些困难为目标决策与政策制定均提出了更高的要求。当今世界形势错综复杂，新一轮科技革命带来的风险与增长机遇并存，更加需要明晰科学的政策工具积极引导。在党和国家的坚强领导下，全国各族人民砥砺奋进、真抓实干，定能成就中国式现代化、实现中华民族的伟大复兴。
吴泽南
北京大学博雅青年学者，长聘副教授。2022年获得国家自然科学基金优秀青年科学基金项目资助。研究领域为应用微观理论、产业组织理论与保险市场；主讲《高级微观经济学》、《经济学原理》等课程。研究成果在Theoretical Economics, Journal of Economic Theory, RAND Journal of Economics, American Economic Journal: Microeconomics, Games and Economic Behavior, Journal of Environmental Economics and Management, 《经济研究》等国内外学术期刊上发表。
供稿：科研与博士后办公室
美编：初夏
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