2026年是“十五五”规划的起步之年，也是我国加快建立健全与中国式现代化相适应的财政制度的关键节点。2026年全国两会《政府工作报告》深刻把握国内外经济运行的核心矛盾，对政府债务工作作出了系统性、前瞻性部署。报告明确提出，要“积极有序化解地方政府债务风险”，并“优化债务监测考核指标，构建统一的政府债务管理长效机制”。这一论述不仅是对当前复杂严峻外部环境的主动回应，更是财政治理逻辑向长效管理的转变，对实现高质量发展具有深远的战略意义。
一、宏观转型：从财政收支平衡转向全口径资产负债管理
《政府工作报告》提出，2026年赤字率拟按4%左右安排，并发行1.3万亿元超长期特别国债。这一政策取向说明我国宏观调控范式正在发生深刻重构。在“十五五”开局之际，政府债务管理已超越了单纯的账面平衡，进入了优化国家资产负债表的新阶段。
一是强化债务为经济增量的引导。报告强调要“坚持投资于物和投资于人紧密结合”，推动财政资金更多投向提升长期发展能力的领域。政府债务的本质不再是单纯的负债，而是支持新质生产力、培育未来产业的资本。通过适度提升赤字率和发行特别国债，中央财政正在通过主动加杠杆来对冲外部环境的不确定性，将资金投向“两重”建设（重大战略、重大工程）、“两新”工作（大规模设备更新、消费品以旧换新）以及芯片自主研发、人工智能、具身智能等关键核心技术攻关领域。这种转型意味着债务管理转向主动布局，旨在提升国家全要素生产率，从根本上解决债务的长期偿还能力问题。
二是向民生赋能转变。 报告明确提出要提高民生类政府投资比重，实施育儿补贴、学前教育免费等政策。在人口结构深刻变化的背景下，针对人的债务投入是最具增长潜力和长期回报的资产配置。通过债务资金缓解家庭部门在教育、医疗、养老方面的支出预期，实质上是释放被抑制的消费潜能。这种治理维度的重塑，将政府债务转化为促进社会再生产循环的资本，实现了经济增长与民生改善的深度结合。
二、 风险治理：实现存量与增量的平衡
针对备受关注的地方政府债务风险，报告给出了“积极有序、用足政策、严防虚假、铁的纪律”的方针，在“十五五”时期构建起一套从底线思维到系统治理的风险防控体系。
一是推动存量风险的平稳缓释。 报告提出要“优化债务重组和置换办法”，不仅是财务手段的创新，更是对地方财政空间的腾转。通过加大金融与财政的协同力度，将高成本、短期限的地方政府融资平台经营性债务转化为低成本、长周期的规范化债务，可以有效避免系统性风险。同时，“严防虚假化债”的表述展现了中央对化债质量的刚性约束，这是首次写入政府工作报告的新要求，旨在杜绝“数字游戏”式表面化债，确保化债过程真实有效。
二是分类推动融资平台转型。 融资平台治理是债务改革的难点，报告首次明确聚焦融资平台“经营性债务”化解，强调要“分类有序推动改革转型”，体现的是对增量风险的主动防范。“十五五”时期将加快切断平台公司与政府信用的违规连通，推动平台公司彻底剥离地方政府融资职能，从制度上根除地方政府违规举债的举动，将财政运行纳入透明化、规范化的现代轨道。
三、 结构优化：构建中央与地方的激励兼容体系
完善中央和地方财政关系是“十五五”长效机制的基石。报告在提出增加中央财力性转移支付的同时，也对地方债务管理提出了更高层级的统筹要求。
一是优化债务结构，增强统筹能力。 2026年拟发行超长期特别国债1.3万亿元，安排地方政府专项债券4.4万亿元，体现了通过优化债务结构来应对局部风险的能力。这种中央统筹、省级负责的模式，能够有效对冲单一地区因产业转型或外部冲击带来的财政压力。通过国家层面的资产配置，可以实现跨区域、跨周期的资源优化，降低全社会的筹资成本。
二是完善考核评价体系，强化纪律约束。 报告首次提到“优化债务监测考核指标”。“十五五”期间，对地方政府的考核将不再仅仅关注名义债务率，而是更多关注债务资金的产出效能。通过构建全口径监测体系，将遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律，推动地方政府从规模扩张转向高质量发展，形成权责对等、激励相容的现代财政体系。
四、总结
2026年《政府工作报告》为“十五五”时期的政府债务治理指明了方向。面对国际经贸环境的变化和国内经济转型的宏观背景，政府债务管理已不仅仅是一个财政管理问题，而是事关国家安全与发展大局的关键支撑。
通过实施更加积极有为的宏观政策，坚持政策支持与改革创新并举，中国正在构建一套既能有效对冲外部风险，又能持续催生新质生产力的债务治理范式。未来，一个统一、透明、高效的政府债务管理长效机制，必将成为中国式现代化行稳致远的坚实支撑，在实现高质量发展的征程中发挥重要作用。
作者简介
许云霄
北京大学经济学院教授、博士生导师，北京大学城市软实力研究院院长。曾在斯坦福大学、明尼苏达大学、哈佛大学、宾夕法尼亚大学、早稻田大学、庆熙大学等多所海外名校担任访问学者；担任财政部、国家发展和改革委员会等多个部委的咨询/评审专家；主持国家发改委地区经济司、规划司、就业和收入分配司，北京市发改委，地方省份财政厅等单位委托的课题。研究领域为城市软实力、政府预算、政府治理、地方政府债务等，研究成果发表于Public Money & Management（4篇）、China Journal、《财政研究》（5篇）、《经济科学》、《财贸经济》等国内外知名期刊，出版《政府财政、会计与管理》《公共选择理论》等多部具有影响力的专著和教材，政策文章发表于《经济日报》《中国财经报》《中国社会科学报》《北京大学校报》等刊物或媒体。主讲“预算经济学”“公共选择理论”“预算编制与政府会计”等课程，曾获北京大学优秀班主任、北京大学教师教学基本功大赛三等奖等教育教学荣誉。
供稿：科研与博士后办公室
美编：初夏
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