2024年政府工作报告提出，坚持以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。同样，在《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》中也提到，一些地方政府债务管理制度落实不到位，有的专项债券项目管理和资金使用不尽规范。面对预算管理存在的薄弱环节和部分地区财政资金使用效益不足的情形，应继续强化地方政府债务管理，建立适配高质量发展的债务管理机制。
化解地方债务风险始终是新《预算法》颁布后我国财政预算领域的重点工作。近年来，由于房地产行业的深度调整和外部因素影响，地方土地出让金收入下滑，地方政府财力趋紧，债务偿付压力与债务困境更为明显。2023年7月中央政治局会议提出实施“一揽子化债方案”以有效化解地方债务，随后财政部推动发行特殊再融资债券超1.3万亿元；2023年10月中央金融工作会议中再次强调，要建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制和防范化解地方债务的长效机制，优化中央和地方债务结构；而2024年2月的国务院常务会议也明确提到，要在高质量发展中逐步化解地方债务风险。综合来看，地方化债受到的政策重视程度与支持力度明显提升，化解地方债务风险将是当前和今后一个时期推进社会经济高质量发展的工作重点之一。基于以上背景，笔者计划探讨我国地方债务当前重点问题，并从城市软实力的视角为化解地方债运营困境提出新思路。
一、当前我国地方债务现状和主要问题
1.显性债务处于可控区间，隐性债务风险不容忽视
地方债务依法律关系分为法定债务及隐性债务两部分。法定债务是政府在法律上负有偿还责任的债务，主要体现为地方政府发行的一般债券和专项债券，也被称为显性债务。根据2023年预算执行情况报告，2023年末地方政府法定债务余额40.74万亿元，包括一般债务余额15.87万亿元和专项债务余额24.87万亿元，整体控制在全国人大批准的债务限额42.17万亿元以内。年末全国地方政府负债率（显性债务余额占GDP的比重）为32.32%，与中央政府负债率合计来看不仅低于国际通行60%预警线，也低于美日等发达国家水平。总体来看，我国地方显性债务规模处于债务限额以内，且负债率处于合理区间，显性债务风险总体可控。
但除显性债务外，规模巨大的隐性债务潜藏了较高的风险。隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还或提供担保的债务，主要包括以下两类：一是地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或偿还资金的债务；二是地方政府在设立政府投资基金、开展PPP合作、政府购买服务等过程中，以约定回购投资本金、承诺保底收益等形式存在的政府中长期债务。近年来，中央严格防范隐性债务风险，但受到多种宏观因素影响，隐性债务规模有所攀升，2023年末余额估算为40万亿至60万亿元。将隐性债务纳入考量后，地方政府负债率和整体债务风险有明显上升。
2.专项债利用效率偏低，调控能力有待提升
专项债券是由政府发行并用于特定项目筹资的债券，主要通过相应的政府性基金和专项收入偿还。专项债机制使地方政府有了更多的发债自主权，专项债发行规模和投资规模不断扩张，在带动消费、拉动投资、扩大内需和稳定就业方面发挥着逆周期调节功能，有力地支持了地方经济建设。专项债余额从2015年的5.49万亿元上升至2023年24.87万亿元，增长3.53倍，专项债占地方整体债务余额的61%。
虽然专项债发行规模持续扩大，但由于项目前期准备不充分、资金下达不及时，资金闲置、挤占挪用和管理不规范等问题突出。根据审计署相关工作报告，2020年有超过500亿元新增专项债券资金由于项目安排问题而未投入使用，有132亿元资金闲置超过1年；2021年55个地区中有413.21亿元资金未严格按专项用途使用。同时，地方政府在专项债实施过程中缺乏必要的资金用途监管和动态追溯机制，降低了专项资金的使用效率，也增加了专项债违约的可能性。此外，专项债主要投向的传统基建领域已趋于饱和，部分地区出现产能过剩、重复建设、项目回报不及预期的问题。专项债快速扩容与还本付息压力增大的背景下，专项债如何提质增效成为多方关注的重点问题。
3.地区间债务风险差异扩大
全国范围内地方债务风险的区域差异明显。总体来看，虽然东部地区发债规模更大，但考虑财力差异，中西部地区债务负担反而更重。相关数据显示，贵州、青海、云南、宁夏等地的债务率已经超出警戒线，而湖南、天津、广西、陕西等地的地方政府债务余额也接近债务限额。2018年《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》下发后，各地政府纷纷通过拨付财政资金、债务置换、加快土地出让、债务展期等方式筹措资金化解隐性债务，但在实际运作过程中，由于各地财政实力、金融体系、土地资源、经济发展水平等要素差异较大，区域间债务风险的不平衡性反而有所加剧。
二、化解地方债务困境的具体举措
2024年两会对继续强化地方政府债务管理提出六大重点工作。结合六大部署重点，笔者认为地方债务问题的解决中短期来看需要多个主体协同发力以渡过难关，中长期来看应结合城市软实力建设从根源上管控债务。
1.中短期：落实一揽子化债和防范化解债务风险长效机制
中短期看，地方存量隐性债务存在的问题主要有期限错配、利息过高和信用混同三点，应针对不同地区具体问题具体分析，采取多种方式化解债务风险。针对城投平台资产回报期限和债务到期期限不匹配的问题，可考虑利用特殊再融资债券进行债务置换，或直接与相关机构协商债务展期，以平衡资产负债期限，缓解流动性风险；针对平台综合债务成本过高的问题，可考虑通过债务重组、以低息新债置换高息存量债等方式减轻偿债压力；针对城投平台和地方政府信用边界不清、市场刚性兑付预期强的现状，应从平台的功能与发展入手，以“商业一类、商业二类、公益类”的功能分类推进地方融资平台市场化转型，打破政府无限制兜底和刚性兑付，防止信用混同。
除存量债务外，还应从源头控制不健康债务累积，控制风险。应建立健全债务风险管理长效机制，加强对地方投融资平台的审核监督，对高风险、弱资质投融资平台发债融资进行结构性限制，实现“控增化存”；此外还应建立完善的债务风险监测评估机制。可考虑以财政部提出的“红橙黄绿”债务风险评级制度为参照，加入城市软实力评价体系的相关指标，构建系统、全面的债务风险评估体系，细化遇险应对措施与处理策略，提升对债务风险的应对能力。
2.长期：建立与提升软实力相协同的高质量政府债务管理机制
从长期来看，地方政府需要结合城市软实力建设建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。城市软实力建设是一项涉及经济、制度、文化、人才、科教等多因素的系统性工程，其利用城市宜居度、文化状况、国际化、政府管理水平等软要素形成的无形力量增强城市影响力、凝聚力和抗风险能力，为城市全方位发展提供无形动力。
城市软实力建设与优化政府债务管理机制相辅相成。首先，完善的政府债务管理机制需要在信息公开、数据应用、人才培养等方面积累资源，城市软实力建设可以有效推动构建科技人才丰富、数据信息通畅、沟通协同便捷的城市资源储备体系，为政府债务管理打好基础；同时，城市软实力要求城市实现居民宜居宜业，其中包括合理评估城市综合承载力，因地制宜规划城市基础设施、产业园区等建设项目，防止低效项目上马和城市无序扩张，这有助于控制地方政府盲目举债行为，降低债务累积速度与规模；此外，城市软实力提升带来的行政水平提高可以优化地区营商环境，激发招商引资、产业发展和新质生产力孵化，培育更多税源主体，从根源上有效地、稳定地提升地方政府财政实力，缓解偿债压力；最后，城市软实力所要求的对外开放将为城市建设发展带来更多元和更广泛的资本，尤其是国内外的战略性、权益性、长期性资本，推动产业基金、PPP项目、国有控股的混合所有制资本等新兴政策工具落地应用，改变地方政府对普通债务工具的过度依赖，实现政府债务和经济增长的良性循环。
许云霄
北京大学经济学院博士生导师、讲席教授，北京大学济南城市软实力研究院院长，美国斯坦福大学访问学者及客座研究员、北京大学斯坦福中心研究员，美国哈佛大学、宾夕法尼亚大学、明尼苏达大学、日本早稻田大学、韩国庆熙大学等多所海外高校访问学者；财政部投资评审专家，国家发改委政策咨询专家。研究领域：联合国可持续发展政策及实施，各国政府预算管理，地方投融资平台及债务，政府财务报告及预算指标体系，城市软实力发展、政府治理政策与机制等等。长期从事相关领域的研究、教学、科研、公益等活动。在国际知名期刊（SSCI）和国内知名期刊（CSSCI）发表数十篇有影响的学术论文，并出版多部专著。
供稿：科研与博士后办公室
美编：初夏
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