摘要：本文基于历史视角，在东部沿海经济腾飞的背景下，对其五个省份的县域经济绩效的差异，进行理论解释和实证检验。依据革命战争年代所形成的干部来源的历史分布，将县 (县级市) 分为“本地干部县”和“外来干部县”，并以此分析不同来源的干部队伍对当地经济发展的影响。我们发现在控制地理、交通及文化等影响因素下，本地干部更有助于促进当地经济发展，而本地干部与上级政府紧密的非正式联系，会妨碍其促进作用。本文的视角，既能解释东部五省内部县域经济在增长速度上的差异，也能解释它们由计划经济向市场经济转型上的差异。
关键词：中国革命战争，县域经济，干部来源，地区差距，经济转型
1. 研究背景及意义
本研究有两方面的动机。从现象上看，在中国奇迹的创造过程中，东部沿海地区依靠自身区位优势和先发优势，抓住发展机遇，实现率先发展，取得了一系列令人瞩目的成就。不过东部沿海地区仍面临着严重的区域发展不平衡问题，即使在同一个省内，其县级层面还存在巨大的经济差距。例如，广东作为全国第一经济大省，最富的县与最穷的县在经济发展上差异悬殊，以至于有“全国最富的地方在广东,最穷的地方也在广东”的说法。如何缩小贫富差距，实现共同富裕，是当前迫切需要解决的重大现实问题。
在理论方面，对于地方政府政策与地方官员行为的解释，文献侧重于政府内部的、“自上而下”的激励机制。政府内部以“逐级代理”的形式运作，将管理的事权下放，而对下级政府官员的考核权限则留在上级政府。上级对下级的考核，引发地方官员间的竞争。这种竞争激发了地方官员发展经济的积极性。同时，文献也注意到，这种激励机制如果缺乏政府问责机制的保障，特别是“自下而上”的有效问责机制的保障，会产生诸多弊端。鉴于这些弊端，已有学者建议在地方政府的治理中引入公众的“发声”机制，使上级政府能够更准确地观察地方公众的真实满意度，从而让辖区内的公众意愿能够影响官员。此外，公众作为问责主体，对官员实施的监督也非常重要。从国内经验看，群众路线就是把群众的广泛参与贯彻到治国理政的全部活动之中。干部与群众密切联系和循环互动以及群众的参与能够有效遏制官僚主义、命令主义与主观主义等不良倾向，提高基层组织的治理能力。国际上也有类似的经验与教训。世界银行2004年的发展报告指出，发展中国家的政府机构不完善，法治也不健全，依靠行政问责——上级政府的自上而下的同体问责,以及其他国家机构的横向异体问责——都不足以解决基层政府的问责不足问题。在这种情况下，知情公众的参与(informed civic engagement) 能够激活这些问责机制或弥补其不足，提高问责的整体水平，改善公共服务的质量。世界银行由此提出社会问责(social accountability)的概念，并强调这种公众自下而上的“有机”问责的重要性。
既然公众参与及其所产生的社会问责有利于基层治理，那么它在中国过去几十年的高速增长与转型中到底发挥了多大程度的作用？它是否能够解释东部沿海地区内部的经济差距呢？分析东部沿海地区区域发展不平衡的现象，也为深入探讨中国经济高速增长的理论机制提供一些启发。
2. 主要内容
本研究的核心工作是从干群关系入手，刻画公众参与基层政府问责的地区差异，进而检验其对经济绩效是否具有积极影响。与其他社会问责方式相比，群众路线是基层干部的基本工作方法，贯穿建国前后两个时期，始终发挥着重要作用。因此，以这种干群关系为基础的参与模式，更可能对经济绩效产生长期影响。为度量干群关系在区域间的差异，我们追溯建国前的革命战争史，总结各县在建国初期的干部来源，将它们分为两类:“本地干部县”与“外来干部县”。本地干部县指的是基层政权由本地干部所主导的县，本文的本地干部指的是在革命战争时期就在当地有长期工作经历的干部。而外来干部则是随着当地的解放从其他县或者其他省外调来的。由于战争时期的特殊性，建国前的基层政权只有在广大人民群众的拥护下才能存活下来，本地干部与当地群众的关系密切，故而建国后本地干部县的干群关系也更为密切。本文之所以利用干部来源的历史分布来度量干群关系的差异，是战争时期形成的干群关系在深度和广度上都无法在和平时期复制，区域间的差异更为明显。此外，这种历史分布源自建国前的战争经历，外生于建国后的经济发展，便于因果识别。
我们在梳理干部来源的过程中，发现除了县级干部群体之外，建国初期干部来源还影响省级干部群体。来源相同的干部具有相近的工作经历与利益诉求，更容易协调沟通和采取集体行动。因此干部来源也就成为解放后县级干部与省级官员之间建立非正式联系的重要途径。在理论上，干部之间的非正式联系，特别是上下级之间的非正式联系，容易弱化权力制约机制，不利于上级对下级的监督与问责。如果政府内部的行政问责变弱，那么社会问责的作用也会减弱。因为社会问责并不能完全替代行政问责。民众参与所提供的信息与监督，如果不能得到其他政府部门的配合与支持，并不能形成有效的问责。为了全面准确地评估干部来源的影响，我们整理了建国初期省级干部的来源分布，并将省级干部来源与县级干部来源相匹配，从而度量本地干部与上级政府的非正式联系。
本文的实证分析以东部五省的397县或县级行政单位为样本。核心的解释变量为建国前的干部来源，被解释变量为建国后的经济绩效。被解释变量从经济增长与经济转型两个方面来度量。经济增长用1952–1998年的人均工业总产值的指数增长率、1978–1998年的人均工业总产值的指数增长率来表示；经济转型用1998年的国有工业总产值的比重、1998–2003年之间国有工业总产值比重的变化来表示。控制变量为建国前的自然条件、交通、人力资本、西方外来冲击。采用OLS估计方法进行估计。在基准回归的基础上，做稳健性检验与机制分析。
3. 主要结论与政策建议
回归结果显示，本地干部对当地经济发展具有显著促进作用。具体表现为本地干部县在1952–1998年期间及1978–1998年期间工业增长更快，在1998年国有工业占比更低，在1998–2003年期间的所有制改制过程中国有工业占比下降得更少。这些结论符合理论预期。密切的干群关系有助于群众参与基层政府治理，提高治理的效率。回归结果进一步显示，本地干部对当地经济发展能否发挥促进作用还依赖于他们与上级政府的非正式联系。当本地干部与上级政府中占主导地位的干部具有紧密的非常正式联系时，本地干部对当地经济的促进作用会减弱甚至逆转。其中最为突出的例子是江苏。平均地看，江苏本地干部县的经济绩效反而不如外来干部县。此外,在1998–2003年的所有制转型中，中央政府推行统一的 “抓大放小” 政策，把部分国有经济转型为民营经济。 这次经济转型打破已有的社会利益格局，涉及多方面的调整。采用激进的方式更容易造成资源浪费及产生社会问题。我们的实证结果也表明, 在1998–2003年的所有制转型中，本地干部县会采用更为温和的改制方式。
本文用一个统一的逻辑框架解释东部五省内部的县域经济发展不平衡。我们发现经济增长绩效的差异，及其在所有制结构和转型方式上的差异，是一个硬币的两个面，它们都可以从革命战争年代所形成的干部分布上窥见端倪。本研究的结果还意味着，对于基层政府治理来说，社会问责与行政问责相辅相成、缺一不可。
4. 边际贡献与未来拓展
本文以革命战争年代所形成的干部来源为起点，来解释县域经济绩效差距，表明国家构成的历史过程对其后的经济发展具有深远的影响。在理论上，本研究从“自下而上”的社会问责机制分析基层干部的行为， 研究视角与“财政联邦主义”和“晋升锦标赛”等文献有所区别——后两者更强调政府内部“自上而下”的激励机制。在社会问责方面，已有文献从基层选举、群众团体、社会亲近度等视角入手分析。与这些研究不同的是，本文关注的是以共同的战争经历为基础的干群关系。关于干部之间的非正式联系，有些学者认为它们对地方经济发展具有一定的促进作用。不过,这种促进作用主要是通过以利益输送为目的的投资或转移支付来实现，短期内可能会产生一定影响。但从长期来看，随着干部的流动，这些投资与转移支付的规模与方向都会发生变化，故而很难对经济绩效产生长期的持续影响。与这些文献不同，本文从行政问责的视角分析干部的非正式联系，认为干部之间紧密的非正式联系会弱化政府的行政问责，不利于基层治理和当地经济发展.
作为一个非常粗浅的尝试，本文希望能给学界带来一点启发。我们发现干部队伍作为一个群体对基层治理的影响很大。深入挖掘干部队伍的群体特征，可能是未来值得研究的一个方向。另外，如果社会问责与行政问责同样重要，那么如何协调二者间的关系、完善基层治理，也值得进一步的探讨。
5. 写作、投稿、修改的过程与心得体会
我们一直从历史的视角来关注中国经济发展过程中的政治经济学问题。本研究是一个阶段性成果。相较于之前的系列研究，本研究在理论与实证上都做了较为全面的总结与提升。坦率地说，本文的写作与发表并不顺利。我们迎难而上、几易其稿，努力实现对文章的不断提升和完善。我们非常感谢在文章写作与发表过程中为我们提供无私帮助的各位前辈和同仁，特别是《计量经济学报》的两位匿名审稿人以及洪永淼教授和姚洋教授！我们也非常感谢《计量经济学报》编辑部卓有成效的工作！
作者：
1、张鹏飞, 北京大学经济学院资源、环境和产业经济学系副教授, 博士生导师, 博士, 研究方向: 政治经济学、发展经济学。
2、李飞跃, 南开大学经济学院国际经济与贸易系副教授, 博士, 研究方向:制度经济学、经济增长。
3、刘明兴, 北京大学中国教育财政科学研究所教授, 博士生导师, 博士, 研究方向:政治经济学、公共财政。
——原载《计量经济学报》2022年第4期
