美国新能源安全规划及其对我国的启示
北京大学经济学院谢世清
摘要：2011年3月，美国总统奥巴马位于在华盛顿的乔治敦大学发表了关于美国新的能源安全规划的演讲。本文首先分析了新能源规划中关于增加国内油气开采、积极开发核能和乙醇清洁能源以及提高能源效率的内容与特点；其次从政治经济学的角度分析了奥巴马能源新政所面临的主要问题与挑战；最后提出了对我国能源发展的若干启示。
关键词： 能源独立、能源安全、清洁能源、核能
美国是世界上最大的能源消费国。2010年平均每天消费2000万桶原油，其中60%的石油需要依靠进口。过度的石油进口依赖严重威胁了美国的经济稳定和国家安全。此外，大量的石油消耗和温室气体排放也严重破坏美国本土的生态环境，饱受国内环保分子的诟病。因此，“能源独立”的政治口号自尼克松总统首次提出以来，一直在美国政坛经久不衰。近几个月来，北非和中东局势的持续动荡导致了全球石油价格持续上涨，美国国内的石油价格也飙升至4美元的高位。与此同时，受日本福岛核泄漏事件的影响，美国一些新核电厂的建设计划也遭受搁置。在此背景下，美国迫切需要寻找新的能源出路以解决国内日益紧迫的能源问题。
为此，
2011年3月30日
，美国总统奥巴马在华盛顿乔治敦大学就自己的能源安全新政发表演讲，誓言要打破自尼克松总统以来形成的“政治僵局”，力求实现美国的“能源独立”目标。按照该计划，美国打算在未来十年的时间内削减三分之一的进口石油。和布什政府所推行的以中东军事行动来保障石油进口安全的战略不同，奥巴马政府这次的能源安全新政策强调，加大国内石油开采，改善能源消耗结构，发展清洁能源行业，从根本上完成能源的变革，解决石化燃料对环境的污染问题，实现能源的可持续发展。
一、奥巴马新的能源安全规划的内容与特点
早在2008年竞选总统时，奥巴马就提出了能源新政以试图改变布什政府之前令人失望的能源政策。奥巴马坦承，对进口石油的依赖已经严重威胁美国的经济和国家安全。在油价持续上涨的现状下，能源政策必须做出调整，以支持国家长久的经济发展和繁荣。奥巴马能源新政诞生于美国经济危机时期，主要有两个特点：一是内部化，是指要集中力量调整美国能源结构，开发近海石油和发展能源效率技术，力求以美国本土的资源来满足国内的能源需求；二是绿色化，是指加强对核能、风能和太阳能等清洁能源的开发利用，提高能源利用效率，实现节能减排，减少对石油的依赖。
1.增加国内的油气开采
加强对美国近海岸的油气开采是奥巴马政府增加国内油气产量的主要途径。美国近海蕴藏丰富的油气资源。据美国消费者能源联盟测算，美国近陆海域约有81552亿立方米天然气和520亿桶石油资源。以目前年产量计算开采年限可分别达到105年和71年，可供1320万辆轿车和540万家庭供热使用15年。此外，阿拉斯加海域还拥有超过美国陆地已探明的油气资源，其储量估计为270亿桶石油和37378亿立方米天然气。如果对这些资源进行开发，预计可以新增16万个就业机会，并为联邦政府、州政府、地方政府带来约1.7万亿美元的财政收入（杨玉峰，韩文科，2010）。
奥巴马政府早些时候的能源总统法令中开放了美国东部和东南部沿海（从特拉华州北端到弗罗里达州中部，约1.67亿英亩），墨西哥湾以及阿拉斯加北部（楚科奇海和波弗特海，约1.
3
亿英亩
）。这些措施不仅可以增加国内的石油产量，减少对外石油的依存度，缓解石油上涨的压力，还可以为这些地区政府带来巨大的财政收入，解决大量的就业问题，刺激本国的经济复苏。
近海石油开发并非百利而无一害。2010年4月，墨西哥湾爆发了有史以来最为严重的石油泄漏，对周围的生态环境造成了极大的破坏，奥巴马政府不得不颁布限制大多数深海钻探作业的新禁令。当然，这次事件在能源安全新政的大背景下，不会从根本上阻止国内石油的开采的步伐。但它无疑会促使政府对石油开采技术和公司进行更为严格的审查，从而确保石油开采更加安全，对周边自然环境的冲击更小。
但从长期效果来看，加大美国国内的石油产量对改变现今美国能源安全问题作用有限。在能源资源禀赋上，美国剩余石油探明储量仅为全球的2.1%，近几年石油产量只占全球的8.5%，而美国的石油消耗却占全球的21.7%。连奥巴马也清晰地认识到，无论怎样加强对国内石油的开采也无法满足美国经济长期发展的需求。因此，增加国内石油产量不能从根本上改善美国能源消耗的困境。
2.核能利用
新能源主要包括核能和三大可再生能源（即生物能，风能和太阳能），而大力发展核能是奥巴马新能源政策的核心之一。核能可以说是绝佳的能源，既不受能源市场波动的影响，也不受气候条件的制约。它也是一种空气清洁能源，相比化工能源，具有巨大优势。生产核能的原料铀是地壳中储量丰富的元素，市场供应稳定且价格低廉（刘军韬，2001）。在美国解除核能管制的州中，核能利用一直都是保持电力价格稳定性的主要因素之一。核能在美国电力构成中扮演着重要角色。美国是世界上核电发展最早和装机容量最多的国家，现在拥有105座核电站，装机容量97GW，占美国总发电装机容量的8.3%，占总发电量的20%。
核安全问题一直是核能开发和利用的软肋。在世界上核电消费总量占6%以上的美国、法国、日本和俄罗斯四个国家中，有三个发生过严重的核泄漏事件。1979年美国三里岛发生核泄漏事件，美国在建的核电厂因成本超支而停建。1986年前苏联乌克兰境内的切尔诺贝利核电站发生核泄漏事件，其产生的放射污染相当于日本广岛原子弹爆炸产生的放射污染的100倍。2011年日本福岛因为地震也发生了核泄漏事故，其等级与切尔诺贝利核电站同级。尽管如此，核安全问题并不能从根本上扭转世界各国进行核能开发的大局。每次核泄漏事件或许在某种程度上延缓了其开发利用，但同时也促使了核能监管制度进一步完善和安全保护技术水平的提高。
奥巴马是核能利用坚定的支持者之一。2010年奥巴马开启了美国重建核反应堆的大门，将为全美近30年来第一座核反应堆建设提供83亿美元的贷款担保。提供贷款担保是他支持核能利用的主要手段，奥巴马曾要求国会将政府预算中与核能产业相关的贷款担保金额从18.5亿美元提高到540亿美元。但另一方面，核能的开发是把双刃剑，安全永远是第一位的。奥巴马政府能否通过法律、管制等多种手段确保核能的安全开发，特别是在福岛核泄漏的背景下，普及核知识教育，加强监管和立法，以消除美国人民的忧虑，仍是其新能源安全规划能否顺利实施的巨大考验。
3.利用乙醇清洁能源
如果说开发国内石油和利用核能，美国政府主要面临石油和核物质泄漏的风险，那么利用乙醇清洁能源则面临投资难以收回成本的商业风险。奥巴马政府主张美国的未来能源结构以清洁能源为主，大力推广清洁能源、改善能效（龚伟，2009）。在2009年的经济刺激计划中，用来提高能效和扩大对可再生能源生产的美国政府预算约为500亿美元，其中约三分之一用于可再生能源项目。而以甘蔗、玉米等为原料的乙醇是一种较佳的可再生能源，也是美国政府可再生能源项目所关注的重点。
巴西是乙醇开发和利用最为成功的国家，是全球最大的乙醇生产国。巴西2009年就有400万辆以乙醇为燃料的汽车，乙醇消费量已占到全国汽车燃料消费量的43%。美国每天有1400万桶原油用于交通运输业，如果美国能跟巴西一样，提高乙醇在汽车燃料内的比例，届时进口石油的需求无疑将大幅下降。
与原料为蔗糖的巴西乙醇生产不同，美国乙醇生产主要以玉米为原料，在能源增益和生产成本上均处于明显的劣势地位。2002年美国农业部科学家发表一篇报告声称，由玉米所制成的乙醇比实际投入多生产34%的能源。换句话说，每投资1英热，投资者只能获得1.34英热的回报。相比之下，原油和汽油的能源增益是6到7，用蔗糖制成的乙醇能源增益可达8倍。巴西的热带气候为蔗糖生产提供了较佳条件，每英亩蔗糖所生产的乙醇量是美国玉米种植户的2倍，但是成本却只有美国的一半。
实际上，美国政府为了支持乙醇开发计划，每年都要提供数额巨大的财政补贴。从1995年到2005年，联邦政府的玉米津贴高达513亿美元，分别是同一时期的棉花津贴的2倍，黄豆津贴的4倍，烟叶津贴的96倍。可见，玉米乙醇生产实际上只是把一种能源形式转为另一种形式。在转化过程中，能源增益非常有限，但是资金却从纳税人手中转移到了玉米巨头和乙醇生产公司。显然，乙醇燃料的开发利用需要新的技术，以提高净能源增益，降低生产成本，走经济可持续发展的道路。
4.提高能源利用效率
奥巴马提高能源利用效率的主要措施包括改善国内电力设施，提高能源效率标准以及加强对能源效率技术的研究投资。当下改善国内电力设施主要任务是建设智能电网。奥巴马上任后着重对每年要耗费1200亿美元的电路损耗和故障维修的电网系统进行升级换代，建立美国跨越四个时区的统一电网。发展智能电网产业能最大限度发挥国家电网的价值和效率，逐步实现美国太阳能、风能、地热能的统一入网管理，全面推进分布式能源管理，创造世界上最高的能源使用效率。
在提高能源效率标准方面，2010年5月奥巴马签署了美国中重型卡车的燃油经济性标准，计划于2016年开始实施，预计将提高卡车25%的燃油使用效率。30年来，美国燃油效率标准由于低廉的石油价格和汽车厂商的阻拦，一直没有得到提高。现如今，虽然奥巴马政府与汽车厂商达成合作，希望建立一个全国范围内的汽车燃油经济性标准。但是各个州的情况不尽相同，形成了众口难调的局面。燃油效率的提高依然需要奥巴马政府、厂商和各州之间更多的协调和合作。
依靠美国雄厚的技术优势，大力发展能源效率技术，并以此占领世界经济发展的制高点，是奥巴马能源新政的主要战略意图之一。目前无论是生物能，还是风能和太阳能，虽然可用资源潜力巨大，但在商业上都不具有诱人的价值。其问题的解决还是依赖技术的提高。能源技术的创新可能会带来全世界的能源革命。化石燃料由于不可再生、高污染和市场垄断等特性，不可能维持世界的永久繁荣。然而，能源效率技术的投资具有高成本和高风险的性质，在短期内可能难以取得突破性的进展。
但是，提高能源效率未必能保证最终降低对能源的总体需求。由于能源效率的提高，2009年一桶石油完成的工作量是1975年时的两倍，但从1975年到2009年，美国石油的消耗却还在不断增长（布莱斯，2010）。这是一个短期与长期，静态与动态的问题。从短期来看，能源利用效率越高，在生产量和消费量暂时不变的情况下，我们需要的能源自然会相应减少。但是从长期来看，高效允许人们做更多的事情，消费更多的产品，因此生产量和消费量会极大的提升，最终反过来刺激能源需求的增长。
二、奥巴马新的能源安全规划的问题与挑战
奥巴马是举着改革的大旗上台的，上任伊始便着手进行能源政策改革，把其放在经济政策的优先位置。奥巴马政府大力推动新能源开发和利用，既是为了刺激当时国内经济需求，更是基于抢占未来世界能源技术发展制高点的战略考虑。奥巴马此举很有可能对未来能源的发展产生深远的影响，并引发第四次工业革命，即“绿色产业革命”。但这些能源新政在实施过程中除了上述具体问题外，还可能会面临以下三点美国政治经济制度与政策上的制约与挑战。
1.三难困境
能源政策追求的三个目标是，供应的稳定性、环境的可持续性和价格的可承受性，三者是一种权衡取舍的竞争关系（周云亨，杨震，2010）。在目前状况下，清洁能源的开发与运用是上述三个目标的较佳结合点。奥巴马政府期望大力扶持新能源行业，不仅缓解国内的能源短缺压力，创造大量就业，刺激经济复苏，而且能缓解化石燃料对环境的破坏。奥巴马希望借助美国雄厚的技术创新实力，在全球范围内发动一场“绿色产业革命”，占据国际产业链的上端，将美国传统的制造中心转变为绿色技术发展和应用中心。届时，这次能源安全规划改变的将不仅仅是美国的能源结构，还有其产业结构。
但是问题在于清洁能源开发不可能在短期内完成。美国人民普遍认为新能源计划是正确的，但不一定是合适的。清洁能源要想与化石能源有同样的市场竞争力，可能需要几代甚至十几代美国人民的智力创造和财政支持。到那时美国绿色能源的梦想或许能够最终实现。然而，在这漫长的研发时间里，国内石油价格会持续上升，清洁能源行业无法吸纳足够的就业岗位，财政大量支出，这些会给美国人民背上沉重的负担，也因此会遭遇重重阻力。
2.政治僵局
从尼克松总统提出能源独立以来，历届美国政府所尝试的能源独立政策几乎都以失败而告终。能源安全问题已经形成一个“政治僵局”。美国两党在能源法案上存在严重分歧。以奥巴马为代表的民主党注重社会公平，提倡新能源，打出“节能环保”牌；而以布什为代表的共和党则代表大企业利益，主张扩张性能源战略，强调对外发展。民主党要求取消给予石油公司的135亿美元的减税优惠，转而用于促进新能源开发和提高能源使用效率。而共产党则认为减少石油减税优惠，会减少国内石油开采，提升国内油价，并反对民主党给予可再生能源税收优惠待遇的提议。
无论如何，美国能源政策转型已势在必行。不断攀升的国际能源价格，日益重视的全球气候变暖问题以及过度依赖海外资源对本国外交和安全战略形成的制约，这些因素都迫使美国采取能源新政，追求能源独立，开发新能源技术，以确保美国的能源安全和全球利益。而能否顺利实施能源政策，协调好两党矛盾，考验着奥巴马政府的执政智慧。
3.各州政策不同
能源政策的欢迎程度和实施效果，还取决于每个州的具体情况。石油和汽车产业集中的州，诸如产油大州路易斯安那、汽车重地密歇根，对于奥巴马新能源政策怨声载道。与此相反，清洁能源受益的地区，比如玉米大州艾奥瓦州，风力发电的田纳西州，对该法案热烈欢迎。奥巴马新法案中有对美国电力企业新能源利用量要达15％的限制，在美国中西部及东南部一些州，由于缺少风力发电，将不得不为此支付数十亿美元的处罚金，该法案也遭到这些州的强烈反对（樊瑛，樊慧，2008）。
如何协调各州的利益以推进新能源政策的实施，需要奥巴马政府作进一步的研究。控制化石燃料使用，减少碳排放是必须实施下去的，但是采取什么方式还没定，“新能源标准”看上去不合民意，已经引起多个州的不满。面对不同州的情况，不能以联邦政府的标准直接去衡量各个州，而应该因地制宜，给予各州政府一定的自由权。有学者建议设立碳排放买卖交易市场，各州可根据具体情况发放一定量碳排放污染许可量，由政府控制总共的碳排放规模。通过市场上许可证的交易，加大碳排放的机会成本，以此促进企业积极开发新能源技术，减少对化石燃料的使用。
三、奥巴马新的能源安全规划对我国的启示
能源资源禀赋决定了我国长期以来“富煤、缺油、少气”能源消费结构的基本特征（崔民选，2010）。这种以低热值的化石燃料为主的能源结构，其负外部性对环境的影响较大。与美国相似，走“清洁化”和“低碳化”的道路也是我国未来能源发展的主要方向。此外，中美两个最大能源消费国在对外原油进口依存度上也极为相似，都超过一半以上。美国现在所遭受的能源安全问题也是我国已经面临或者即将遇到的严峻挑战。因此，奥巴马的能源新政有很多值得我国借鉴的地方，具体启示如下：
1. 发展清洁能源，推动产业结构低碳化
奥巴马推行能源新政的目的，不仅仅是为了改善美国的能源结构，实现能源独立，更重要的是占据世界新能源技术的制高点，引领世界经济格局进行一场绿色产业革命（王廷康，樊晶，2009）。同美国一样，我国政府应加大对清洁能源研发的投入，从财政上支持新能源行业的发展，把低碳化作为经济结构转型的方向。在国际经济低碳化的大背景下，加强与其他国家的能源技术合作，有利于促进我国产业结构转型和新能源技术的开发，使新能源早日成为我国经济发展的一个支柱行业。
2. 大力发展核能，优化能源结构
在奥巴马能源新政中，核能作为一种很有潜力的清洁能源，得到了强有力的支持和重视。我国电力供应结构中，火电占74.6%，水电占22.5%，而核电和风电只占到2.9%。相比之下，美国核电占其全年发电总量的20%。因此，我国应该加强与拥有先进核电技术的国家合作，在确保核电开发安全的基础上，加大核电的建设规模，提升核能在我国能源结构中所占的比例，优化能源结构。
3. 提高近海油气产量，发展深海油气勘探技术
同美国类似,我国海域也拥有丰富的油气资源。据估计，中国海洋石油资源量为246亿吨，海洋天然气资源量为16万亿立方米。而现阶段两者的探明程度分别仅为12%和11%，远低于世界平均水平。这主要是因为我国深海油气勘探和开采技术落后的缘故。国际研究显示，深海油气区域将成为未来世界能源的主要接替区。上述我国的海洋油气资源中，70%都蕴藏于深海区域。因此，提高我国海域的油气勘探水平和开采规模，能有效缓解目前我国日益严重的油气进口依存问题。
4. 建立能耗消费减排机制，帮助企业实现低碳转型
美国和中国作为最大的温室气体排放国，其总和排放量占全球的40%。奥巴马制定了一系列节能减排政策，具体包括低碳燃料标准，碳排放股票和开发清洁能源。美国很有可能借助其雄厚的资金实力和技术支持，甩掉石油进口和消费、温室气体排放“第一大国”的帽子。到那时我国将极有可能顶替美国坐上“第一大国”的位置，在国际平台上处于十分不利的地位。为此，我国应该早作打算，建立能源消费减排的机制，帮助能耗企业实现低碳转型。
5. 加强智能电网建设，提高电能使用效率
奥巴马能源新政强调进行智能电网革新，以便大力提高其电能的使用效率。国际经验表明，智能电网具有高效，低碳，安全和环保的特征。这也是我国未来电网发展的必然选择。国家电网公司2009年5月提出了智能电网的发展计划,之后在全国开展了21个试点项目,开始了多项技术攻关。随着我国经济的不断发展，对电力的需求必将不断上升，对电力质量的要求也将愈加严格，智能电网具有广阔的市场前景。
6. 推进能源外交，实现能源结构多元化
虽然美国石油进口依存度比我国大约高9%，但是美国进口石油来源早已实现了适度多元化，其前四位进口量均匀分布在北美、中美洲、非洲和中东。相比之下，我国的石油进口过度集中于中东和西非，其地区的动荡极易引起国内石油价格的波动，影响国民经济的稳定发展。我国应该积极推动能源外交，加强与中美洲和北美的能源合作，实现我国石油进口来源的适度多元化，以确保国家能源供应安全。
参考文献：
[1] 布莱斯，罗伯特，《能源独立之路》[M]，清华大学出版社，2010年。
[2] 崔民选，《中国能源发展报告》[R]，社会科学文献出版社，2010年。
[3] 樊瑛、樊慧，《美国2007新能源法案的政治经济学分析》[J]，亚太经济，2008年第3期。
[4] 龚伟，《奥巴马政府气候变化及能源政策评析》[J]，中国杭州市委党校学报，2009年第2期。
[5] 刘军韬，《核能对美国安全的重要性》，综合新闻，2001年第4期。
[6] 王廷康、樊晶，《美国能源政策的启示及我国新能源发展对策》[J]，西南石油大学学报，2009年第4期。
[7] 周云亨、杨震，《美国“能源独立“：动力、方案及限度》[J]，现代国际关系，2010年第8期。
该文修改后发表于《宏观经济管理》2011年第10期。
